9. Personal al servicio de las administraciones públicas
1. El área en cifras
La institución del Ararteko ha recibido 145 reclamaciones en el área de personal al servicio de las administraciones públicas. Esta cifra representa el 5,73% del total de las quejas recibidas a lo largo de este año 2012.
Las administraciones afectadas por estas quejas han sido:
– Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco).....91
– Administración local.....22
– Administración foral.....9
– UPV/EHU.....3
Atendiendo a su contenido, las quejas han estado relacionadas con las siguientes subáreas:
– Procedimientos de selección para el acceso a la función pública.....35
– Sustituciones.....28
– Vacaciones, licencias y permisos.....27
– Funcionamiento de la administración y procedimiento administrativo.....17
– Otros aspectos.....9
– Provisión de puestos.....8
– Retribuciones.....7
– Derechos ciudadanos.....5
– Normalización lingüística.....3
– Relación de puestos de trabajo.....3
– Acoso laboral.....1
– Régimen disciplinario.....1
– Situaciones administrativas.....1
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las quejas gestionadas a lo largo de este año, esto es, tanto de las recibidas como de las acumuladas a éstas por estar pendientes de resolución, cabe destacar que su situación, al abordar la redacción del presente informe, es la siguiente:
Conforme a estos datos, debemos significar que se ha producido un ascenso del número de quejas recibidas. La mayoría de ellas, en torno a un 65%, han estado referidas a cuestiones sobre procedimientos selectivos de acceso, sustituciones, licencias y permisos, destacando especialmente las primeras: las relativas a cuestiones de acceso, que han alcanzado un porcentaje cercano al 25%. La Administración general (Gobierno Vasco) sigue acaparando la mayoría de las quejas.
En general, salvo excepciones contadas, las administraciones afectadas por las quejas se han mostrado receptivas y han prestado la necesaria colaboración a esta institución. Sin embargo, también nos hemos encontrado con ciertas actitudes renuentes que están provocando un retraso innecesario en la tramitación de algunas quejas. Así ha ocurrido en algunos casos con Osakidetza-SVS.
2. Quejas destacadas
El sector del empleo público no ha sido ajeno a una lectura del principio de igualdad que, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 9.2 de la CE, ha llevado a la adopción de medidas de discriminación positiva a favor de colectivos con especiales dificultades de acceso al empleo público.
Entre estos colectivos destaca el integrado por personas con discapacidad. El presente año 2012, hemos prestado una especial dedicación a este colectivo con una serie de actuaciones de las que damos cuenta en el apartado III.
Siguiendo con la tónica de años anteriores, también han sido motivo de queja algunas medidas positivas orientadas a favorecer el acceso de las mujeres. Ha sido el caso, por ejemplo, de una convocatoria de pruebas selectivas anunciada para la provisión, entre otras, de plazas de oficial de Extinción de Incendios y Salvamento de la Diputación Foral de Bizkaia. La persona reclamante, apoyándose en pronunciamientos previos de esta institución, realizaba en su queja un importante esfuerzo argumental orientado a desmontar la procedencia de las marcas mínimas previstas para las pruebas físicas. Asimismo, hemos tenido oportunidad de valorar como positivo un programa de fomento de empleo aprobado para la contratación de personas desempleadas que, además de incluir otros parámetros socio-laborales (no percibir prestación por desempleo, etc.), ha favorecido la contratación de candidatas mujeres.
Por otra parte, como viene siendo habitual, hemos recibido quejas relacionadas con la configuración y gestión de los procesos selectivos. El año 2012 ha resultado ciertamente singular la queja promovida en torno a la convocatoria anunciada para la selección de instrumentistas por parte de la Orquesta Sinfónica de Euskadi (OSE). En opinión de esta institución, los inconvenientes que puedan surgir o plantearse en la tramitación de estos procesos selectivos, cuya singularidad reconocemos, no pueden llevar a defender una práctica de su gestión que, como resultado último, acarree la quiebra de un tratamiento igual de los interesados en el acceso a estos empleos. A este respecto, hemos hecho ver a la orquesta que el establecimiento de una fase previa de valoración de méritos puede llegar a desvirtuar un proceso selectivo que de partida se configura como un sistema de oposición abierto a libre concurrencia de todos los interesados.
Queremos destacar también la queja tramitada en relación con una convocatoria de un concurso-oposición anunciada para la provisión de plazas de ujier integradas en la plantilla del Parlamento Vasco y relacionada con la valoración de la experiencia previa. En esta ocasión, las gestiones realizadas nos han llevado a apoyar la decisión del tribunal de no permitir la subsanación de la documentación acreditativa de este mérito relativo a la experiencia previa.
Por último, haremos referencia a una queja interpuesta en el marco de la Oferta Pública de Empleo del año 2010 del ente público EITB. La intervención de esta institución ha propiciado que el tribunal haya atendido la pretensión del reclamante en queja y haya procedido a la revisión de su ejercicio práctico facilitándole una copia de éste. Desde esta institución hemos sugerido también al responsable del ente público que en los futuros procesos selectivos que se convoquen se advierta a los tribunales evaluadores de la necesidad de establecer expresamente con antelación a la realización de cada una de las pruebas los criterios de corrección de las mismas.
Como es conocido, en el año 2012 se han adoptado importantes medidas para la contención del gasto de personal en el sector público, entre ellas, la que ha limitado la contratación de personal temporal, el nombramiento de personal estatutario temporal y de funcionarios internos. En relación con esto, creemos de interés destacar algunas de las consecuencias que se han seguido de esta medida. Es el caso, por ejemplo, de la contratación de personal destinado a labores de información, vigilancia, etc. en instalaciones deportivas y de ocio durante el periodo estival. El Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz tradicionalmente venía cubriendo estas necesidades a través de las bolsas de contratación temporal resultantes de anteriores ofertas de empleo público. Las limitaciones impuestas por estas medidas, que unen la posibilidad de contratación a que se trate de necesidades excepcionales, urgentes y referidas a sectores prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales, han hecho que el Ayuntamiento se haya apartado de este proceder tradicional y se haya visto obligado a acudir a la fórmula de la contratación externa mediante la figura del contrato público de servicios.
En lo que respecta a este apartado de personal temporal, hemos recibido varias quejas promovidas por personas que se han visto afectadas por la previsión contenida en el segundo párrafo del apartado 4.1.2 b. del Acuerdo de 9 de mayo de 2011, del Consejo de Administración del ente público Osakidetza-SVS, de elaboración y gestión de listas de contratación temporal. La aplicación de este precepto implica que, si bien a la hora de establecer el orden de prioridad de las personas que conformarán las listas de contratación temporal derivadas de la oferta pública de empleo se valoran los servicios prestados en todas las administraciones públicas, a la hora de actualizar anualmente tales listas, solo se van a computar los prestados en Osakidetza-SVS. A juicio de las personas promotoras de la queja, el actualizar únicamente la experiencia profesional prestada en el ente público produce que profesionales que eventualmente prestan servicios en otras administraciones públicas se vean desplazados por los profesionales que llevan a cabo funciones similares en el ente público, produciéndose una desigualdad carente de justificación razonable y objetiva sobre la que nosotros aún no hemos tenido ocasión de pronunciarnos, debido, como ya hemos comentado, a la ausencia de colaboración de Osakidetza-SVS.
Hemos hecho ya una primera alusión a las medidas adoptadas para la contención del gasto de personal en el sector público. Otras de estas medidas que también han sido motivo de queja ante esta institución han sido las relativas a la supresión de la paga extraordinaria del mes de diciembre y a la suspensión temporal de las primas por jubilación voluntaria. Con respecto a las primeras, hemos tomado la decisión de remitirlas al Defensor del Pueblo, institución ésta que finalmente ha descartado promover el recurso de inconstitucional en el modo que se sugería en las quejas.
Por lo que atañe al apartado de licencias y permisos, este año hemos seguido de cerca la gestión que la Administración General de la CAPV está haciendo del permiso por cuidado de hijo menor afectado por cáncer u otra enfermedad grave. Nos consta que en el ámbito privado no se están poniendo inconvenientes para que el porcentaje de reducción de la jornada alcance el 99,99% de la misma. Sin embargo, planteada esta posibilidad en algunos sectores de la función pública, como es el caso de la función pública docente, se ha considerado que la reducción que se acuerde debe permitir atender, al menos, de un forma mínima y efectiva la prestación del servicio que venga desarrollando el funcionario, lo que, en determinados momentos, ha llevado a defender que la reducción autorizada no puede exceder de los dos tercios de la jornada laboral habitual. No obstante, finalmente, la Viceconsejería de Función Pública ha dictado una nueva instrucción que asume la posibilidad de reducción de un 99% de la jornada laboral durante cualquiera de los ingresos hospitalarios del menor y durante la fase crítica del tratamiento.
Se ha planteado también a modo de queja el hecho de que en el ámbito de la función pública no se haya establecido legalmente, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito laboral, el alcance cuantitativo de la reducción de jornada por razones de guarda legal. El silencio del Estatuto Básico, así como la todavía pendiente reforma de la Ley de Función Pública Vasca (LFPV), cuyo artículo 72.2 únicamente contempla la reducción en un tercio o en la mitad de la jornada por motivos de guarda legal, hace que, en estos momentos, sea necesario acudir a los acuerdos alcanzados en los respectivos marcos de negociación de las condiciones de trabajo, para así poder determinar y concretar el alcance exacto de este derecho de reducción.
Precisamente, en relación directa con esto anterior, nos parece importante destacar el caso de una trabajadora adscrita al ente público Osakidetza-SVS, disconforme con los criterios establecidos en la regulación de la concreción horaria de la reducción de jornada de la que se ha dotado su organización de servicios, se ha dirigido a nosotros alegando que tales criterios no le permiten conciliar su vida laboral y familiar. Al abordar este queja hemos traído a colación las conclusiones que fueron recogidas en la Recomendación General del Ararteko 5/2010, de 28 de diciembre, ”Tratamiento de las solicitudes de reducción de jornada y /o adaptación de jornada como medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral”.
De igual modo, nos parece importante destacar la queja de un empleado interesado en las ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral que ha querido llamar la atención sobre el hecho de que su condición de padre divorciado no custodio hace que quede excluido de estas ayudas. En esta institución somos conscientes de que el Decreto 177/2010, de 29 de junio ya introdujo una importante mejora respecto a la normativa anterior al incorporar la custodia compartida como un presupuesto que habilita a la recepción de ayudas a la conciliación a ambos progenitores. No obstante, creemos que la plena operatividad de esta última disposición reclama un nuevo ajuste normativo que amplíe las situaciones subvencionables a la totalidad de situaciones en que existan necesidades contrastadas de conciliación, como son también aquellas en que la progenitora o el progenitor no custodio se deba hacer cargo de sus hijos o hijas –porque así lo establece el convenio regulador– durante los referidos periodos vacacionales. El compromiso expresado por la directora de Política Familiar y Comunitaria de llevar a cabo un estudio a este respecto nos llevó a tomar la decisión de poner fin a la intervención iniciada. No obstante, al momento de cerrar la elaboración del presente informe, nos consta que no se han producido cambios y que la situación que motivó la interposición de la queja se mantiene.
Pasando a considerar otro tipo de cuestiones, debemos señalar que, sin duda, en el año 2012 ha resultado novedosa la queja suscitada en torno a la instrucción aprobada por el Departamento de Interior sobre Incapacidades Temporales, por considerar que no se ajusta a la normativa en materia de protección de datos de carácter personal. Nos consta que la Agencia Vasca de Protección de Datos ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el contenido de esta instrucción y que ha considerado fundamentados los reproches planteados en torno a la exigencia de información relativa a la salud de los trabajadores miembros de la Ertzaintza. En el curso de la tramitación de la queja, el Departamento de Interior se ha limitado a señalar, de forma intencionadamente ambigua, que “lo tendrá en cuenta, si fuera oportuno, en las actuaciones que pudiera adoptar en el futuro relacionadas con este asunto”, lo que nos obliga a continuar con la intervención iniciada.
Otra instrucción del ámbito policial que ha sido motivo de queja ha sido la relativa a la imagen corporativa de la Ertzaintza. En este caso, los responsables del Departamento de Interior han justificado las exigencias planteadas en cuanto a imagen y aspecto personal y que algunos afectados habían tachado de arbitrarias y discriminatorias, argumentando que los posibles elementos de adorno personal no pueden suponer obstáculo para la prestación del servicio o constituir un riesgo físico para la ciudadanía o los propios agentes.
No podemos evitar hacer una somera referencia a la queja promovida por el Sindicato de Enfermería de Euskadi SATSE para denunciar el contenido dado a la publicidad de ciertos servicios sanitarios como los de cita previa, consejo sanitario, etc. En opinión de este sindicato, esta publicidad supone un incumplimiento de los compromisos adquiridos en torno a la llamada Comisión de Igualdad de Oportunidades del Acuerdo Regulador de Condiciones de Trabajo y merece ser analizada en el marco del V Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres de la CAPV. Esta queja nos sirve, además, para ilustrar un nuevo ejemplo de la falta de colaboración de Osakidetza-SVS.
Ya para finalizar, debemos citar la queja que ha promovido una trabajadora vinculada al Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco a través de un contrato laboral. Esta trabajadora, a pesar de haber solicitado la excedencia por incompatibilidad, no pudo acceder en el curso escolar 2011-2012 a realizar una sustitución de un profesor liberado. Las conclusiones a las que llegamos tras analizar el objeto de la queja han sido reflejadas en la Resolución del Ararteko, de 15 de noviembre de 2012, por la que se concluye un expediente de queja referido a una declaración de excedencia por incompatibilidad de una trabajadora al Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco.
Debemos dejar constancia también de que este año hemos dictado sendas resoluciones en asuntos relativos a denuncias de acoso laboral (Resolución del Ararteko, de 13 de marzo de 2012, por la que se concluye una actuación relativa a una denuncia por incumplimiento en materia de prevención de riesgos laborales. Resolución del Ararteko, de 26 de julio de 2012, por la que se concluye una actuación referida a un procedimiento de investigación por presunto acoso laboral en la Ertzaintza).
Como conclusión de nuestra labor en este tipo de asuntos, debemos insistir, una vez más, en la importancia de una adecuada tramitación de los protocolos o procedimientos de investigación que ya han sido aprobadas para la investigación de denuncias de acoso laboral.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
Este año, siguiendo las líneas fijadas en el plan de actuación de esta área, nos hemos ocupado especialmente del colectivo de personas con discapacidad y, en concreto, hemos acordado profundizar en el tratamiento que las administraciones públicas vascas vienen dispensando a las personas de estas características que conforman sus bolsas de contratación temporal.
Para ello, hemos partido de dos premisas: la primera, que el Estatuto Básico del Empleado Público y la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, normas en las que se regula la obligada reserva de puestos de trabajo para las personas con discapacidad en las ofertas públicas de empleo, se refieren en exclusiva al acceso a la condición de funcionario de carrera o personal laboral fijo y no han previsto ninguna particularidad para el acceso a las fórmulas de empleo temporal o interino para las personas con discapacidad; y la segunda, que, a nuestro juicio, tal circunstancia no impide que se articulen fórmulas para que la Administración se obligue a que un determinado número de contratados o nombrados interinos lo sean entre personas pertenecientes a este colectivo.
En efecto, las normas reguladoras de las bolsas de empleo temporal, con carácter general, refieren el orden de sus integrantes únicamente conforme a dos criterios: calificaciones de los procesos selectivos derivados de las ofertas públicas de empleo y los servicios prestados a la Administración; pero consideramos que garantizándose siempre la capacidad de los aspirantes para el desarrollo de los puestos de trabajo que conforme a la Constitución Española debe regir el acceso a la función pública, no existen motivos que impidan la búsqueda de otras fórmulas que garanticen de manera efectiva el empleo temporal al colectivo de personas al que venimos refiriéndonos, bien estableciendo cuotas de reserva especiales, bien reservando determinados puestos de trabajo a las mismas, bien arbitrando cualquier otra medida que facilite la consecución del fin que con su adopción se pretende conseguir.
Con el propósito de conseguir este objetivo, la articulación de fórmulas específicas para que las posibilidades de acceso al empleo temporal de las personas que tienen alguna discapacidad sean mayores, y teniendo en cuenta que para tal fin debíamos partir de la situación en la que en relación con el asunto se encuentran las diferentes administraciones públicas de nuestra comunidad autónoma, solicitamos la colaboración de algunas de ellas para que nos hicieran llegar un informe en el que nos facilitaran al menos los siguientes datos: (1) el número total de personas con discapacidad que de forma temporal se encuentran prestando sus servicios en su organización y el porcentaje que supone tal número en relación con el del total de empleados temporales y (2) el detalle de los cupos de reserva o medidas de similares características contempladas en la normativa reguladora de la gestión de las bolsas de contratación temporal en su organización para las personas con discapacidad.
Si bien al momento de redactar este informe aún no hemos recibido toda la información solicitada, del análisis de la que al día de hoy ha tenido entrada en esta institución hemos podido comprobar que la ausencia de regulación específica sobre la materia no ha constituido un obstáculo para que algunas administraciones públicas vascas hayan establecido ya algunas medidas positivas de acceso al empleo público para las personas con discapacidad; ahora bien, nos ha llamado poderosamente la atención el hecho de que otras, en concreto, aquellas en las que se concentra el mayor número de empleados públicos temporales, no hayan avanzado en tal sentido.
A modo de ejemplo, ni el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 30 de mayo de 2006 sobre selección del personal para la prestación de servicios de carácter temporal en la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco y sus Organismos Autónomos ni la Resolución de 14 de junio de 2006, del Viceconsejero de Función Pública, por la que se convoca el proceso para la formación de bolsas de trabajo, contemplan ninguna medida positiva para las personas con discapacidad.
Por tal motivo, hemos decidido recomendar a todas las administraciones públicas vascas, especialmente a las que actualmente no contienen previsiones al respecto que, garantizando los principios que deben regir el acceso al empleo público, establezcan en las normas reguladoras de sus bolsas de contratación temporal medidas de discriminación positiva que faciliten el acceso de las personas con discapacidad a aquellos puestos de trabajo que sean adecuados a sus características.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
El año 2012 se ha producido un incremento de las quejas recibidas en el área de personal al servicio de las administraciones públicas. Sin embargo, creemos que se trata de algo meramente circunstancial, que no responde a ningún cambio significativo digno de reseñar en el área, ya que los asuntos planteados, en su mayoría, se han referido a cuestiones que tradicionalmente vienen siendo motivo de queja.
En general, las administraciones afectadas por las quejas han prestado su colaboración a esta institución aunque también se han dado de casos de actitudes renuentes que están dificultando la tramitación de algunas de ellas. Así ha ocurrido, por ejemplo, con Osakidetza-SVS.
Sin duda, si algo cabe destacar este año es el establecimiento de medidas de contención de gasto en lo relativo al personal del sector público. Como es sabido, se han aprobado sucesivas disposiciones normativas que han dispuesto medidas restrictivas, no sólo en el orden retributivo, como han sido las relativas a la reducción salarial, suspensión de primas de jubilación voluntaria, suspensión de aportaciones a planes de pensiones…, sino también en otros órdenes como por ejemplo: las referidas a la suspensión de incorporación de nuevo personal, la homogeneización de régimen de permisos con la reducción de días de libre disposición y de antigüedad, la suspensión de compromisos de formalización de contratos de relevo, etc.
Este abanico de medidas, que se ha presentado como un cambio estructural que permitirá mejorar el funcionamiento de las administraciones públicas y adecuarlo más eficazmente a la actual coyuntura y mantener la calidad del servicio que se presta a los ciudadanos, ha generado un importante debate jurídico, con posiciones encontradas, que, finalmente, en algunos casos, han dado lugar incluso a la interposición de los correspondientes recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Quizá una de las discusiones más polémicas y que ha tenido un mayor eco en los medios de comunicación ha sido la referida a la suspensión de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012. No obstante, los conflictos planteados han afectado también a otras iniciativas como las relativas a la suspensión de aportaciones a planes de pensiones o las referidas a la racionalización del gasto público en el ámbito educativo (jornada lectiva, sustituciones de profesorado, etc.).
No es nuestra intención abrir un debate sobre estas medidas que han sido presentadas como medidas obligadas apelando al principio de necesaria solidaridad que debe imperar en estos momentos en todos los ámbitos sociales y políticos. Sin embargo, sí creemos que es el momento de poner en valor la importante labor que desarrollan los empleados públicos cuya contribución resulta esencial para la prestación de unos servicios públicos de calidad, y precisamente por ello consideramos que es nuestro cometido alertar sobre posibles riesgos de este escenario de contención que creemos necesario evitar.
En este sentido, desde esta institución queremos hacer una advertencia expresa para que las limitaciones que han sido dispuestas para la incorporación de nuevo personal no lleven de ningún modo a ignorar o descuidar la aplicación de las medidas de discriminación positiva tan necesarias para velar por los colectivos con mayores dificultades de acceso a los empleos públicos. De hecho, este convencimiento nos ha animado el año 2012 a recomendar a las administraciones públicas vascas que establezcan en las normas reguladoras de sus bolsas de contratación temporal medidas de discriminación positiva que faciliten el acceso de las personas con discapacidad a aquellos puestos de trabajo que sean adecuados a sus características.
De igual modo, a nuestro modo de ver, se impone la necesidad de extremar las cautelas para asegurar la máxima transparencia en la gestión de los procesos selectivos de acceso y cuidar las garantías que asisten a los que toman parte en ellos. Más que nunca es obligado asegurar una auténtica igualdad de oportunidades a los ciudadanos interesados en acceder a los empleos públicos.
Otro de los ámbitos que en nuestra opinión puede verse afectado por este escenario de contención es el relativo a la conciliación de las responsabilidades familiares y laborales. Como ya hemos apuntado, entre las medidas que han sido aprobadas el año 2012, figuran algunas relativas a la regulación de licencias y permisos (reducción de días de libre disposición y de antigüedad) que obviamente se dejarán notar en las posibilidades de conciliación de los empleados públicos. En este sentido, nos parece especialmente preocupante el tratamiento que se pueda hacer de permisos que resultan determinantes para dar respuesta a ciertas necesidades de conciliación, como es el caso de algunos de los permisos que han sido motivo de queja este año: permiso por cuidado de hijo menor afectado por cáncer u otra enfermedad grave, reducción de jornada por razones de guarda legal, etc. A juicio de esta institución, la importancia y gravedad de las situaciones a las que tratan de dar respuesta estos permisos, en las que se pueden ver seriamente comprometidas obligaciones como la de la necesaria atención y protección de los menores a cargo, etc., hace que se deba estar especialmente atento para intentar que el impacto de las posibles medidas de contención sea el menor posible.